Participatie onder de Omgevingswet

Een aantal maanden geleden is een blog geweid aan de participatieprocedure onder de wet- en regelgeving die gold tot 1 januari 2024. Onder deze wetssystematiek was sprake van een inspanningsverplichting, maar hoefde niet aan (alle) wensen van omwonenden tegemoet te worden gekomen. In deze blog zal worden ingegaan op participatie onder de Omgevingswet.

Eerst even een korte herhaling van het begrip ‘participatie’. Participatie houdt in dat de overheid of initiatiefnemers die iets willen realiseren in de fysieke leefomgeving burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen actief moeten betrekken bij de voorbereiding van het project. Op die manier kunnen de bij de participatie betrokken partijen hun wensen en zorgen reeds in de voorbereidingsfase delen, zodat de initiatiefnemer of de overheid hier mogelijk rekening mee kan houden.

Participatie door overheden

De participatieprocedure voor projectbesluiten wijkt af van de participatieprocedure zoals beschreven in het Omgevingsbesluit. Deze blog heeft dus geen betrekking op participatie bij het projectbesluit. Kort gezegd worden projectbesluiten gebruikt voor complexe projecten met een publiek belang, zoals het aanleggen van een snelweg of het versterken van een primaire waterkering.

Voor overheden en initiatiefnemers is regelgeving met betrekking tot participatie verspreid over het Omgevingsbesluit, de Omgevingswet en de Omgevingsregeling.  Het Omgevingsbesluit bepaalt dat overheden bij de voorbereiding van het omgevingsplan, verordeningen, omgevingsvisies en programma’s moet aangeven ’hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.’ De (decentrale) overheden moeten daarnaast aangeven hoe ze het toepasselijke participatiebeleid hebben meegenomen in de participatieprocedure.

Zoals u misschien al merkt, worden overheden enkel verplicht om participatie uit te voeren. Zij worden echter niet verplicht om de resultaten van de participatieprocedure zodanig door te voeren, dat alle wensen die tijdens deze procedure zijn geuit, daadwerkelijk worden verwezenlijkt in het omgevingsplan, verordeningen, omgevingsvisies en programma’s. Er is dus geen sprake van een zogenaamde resultaatsverplichting, maar wel van een motiveringsplicht. De overheden moeten aangeven hoe ze de burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen hebben meegenomen in de voorbereiding en wat de resultaten zijn.

Participatie door initiatiefnemers

De regels met betrekking tot participatie voor initiatiefnemers zijn opgenomen in de Omgevingswet en de Omgevingsregeling.

Wanneer een initiatiefnemer een vergunningaanvraag wil indienen voor een door hem of haar beoogd project, moet hij of zij verschillende gegevens aandragen. Regels met betrekking tot de aan te leveren gegevens bij een vergunningaanvraag zijn opgenomen in artikel 16.55 Ow. In lid 6 is opgenomen dat het hier in ieder geval gaat over gegevens met betrekking tot een al dan niet uitgevoerde participatieprocedure. Dat betekent dat de initiatiefnemer dus ook kan motiveren waarom geen participatie heeft plaatsgevonden.

In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling wordt voorts vermeld hoe zo’n participatieprocedure er dan uit moet zien. De initiatiefnemer moet aangeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding van de vergunningaanvraag en, zo ja, hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten van de participatie zijn.

In sommige gevallen is het echter niet mogelijk om af te zien van het organiseren van participatie. Lid 7 geeft de gemeenteraad namelijk de bevoegdheid om voor specifieke gevallen participatie verplicht te stellen. Dit betekent dat in de gevallen zoals bedoeld in lid 7, de participatieprocedure/het organiseren van participatie daadwerkelijk verplicht is. Het gaat dan enkel om zogenaamde ‘BOPA-activiteiten’ of ‘buitenplanse omgevingsplan activiteiten’. Dit zijn activiteiten die niet zijn toegestaan in het omgevingsplan en waarvoor een vergunning nodig is.

Dat betekent dat bij alle vergunningaanvragen moet worden aangegeven of de participatieprocedure wel of niet is doorlopen. Het is een beetje vreemd dat een initiatiefnemer bij aan aanvraag, die niet op de lijst van de gemeenteraad staat, bij het aanvragen alleen maar hoeft aan te geven ‘of’ hij aan participatie heeft gedaan en deze keuze niet hoeft te motiveren. Heeft hij participatie georganiseerd, dan meldt hij ook hoe de participatie is georganiseerd en wat de resultaten waren. Deed hij het niet, dan hoeft hij dat echter verder niet te verantwoorden.

Zo anders is de situatie dat een participatieprocedure wel is vereist. De initiatiefnemer moet dan aantonen dat hij de burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen heeft betrokken en wat de resultaten zijn. Hij moet dus uitleggen hoe de participatieprocedure is verlopen en hoe hij de personen en bedrijven en organisaties in kwestie heeft betrokken in de voorbereiding van de vergunningaanvraag. Organiseert de aanvrager geen participatie, dan zal zijn aanvraag niet behandeld kunnen worden, omdat niet wordt voldaan aan de vereisten voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5 Awb, lid 1 onder a). Maar dan moet de aanvrager wel eerst in de gelegenheid gesteld zijn om het gebrek te herstellen.

Conclusie

Voor overheden is het in een groot aantal gevallen verplicht om participatie te organiseren in de voorbereiding van projecten. Voor initiatiefnemers ligt dit anders. Ondanks dat in veel gevallen is vereist dat bij een vergunningaanvraag wordt gemeld of participatie heeft plaatsgevonden, is het daadwerkelijk doorlopen van een participatieprocedure in beginsel niet verplicht. In beginsel, omdat de gemeenteraad op grond van artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet een lijst kan opstellen met activiteiten waarvoor participatie wel verplicht is.

In de gevallen waarbij wel wordt gekozen voor participatie en in de gevallen dat participatie is verplicht, moet worden aangetoond hoe deze procedure is vormgegeven en wat de uitkomsten hiervan zijn. Deze uitkomsten hoeven echter niet te worden meegenomen in de uiteindelijke besluitvorming of de vergunningaanvraag.